黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了“推動國有資本和國有企業做強做優做大,增強核心功能,提高核心競爭力”的目標，并就全面落實深化國資國企改革部署了相應的重點任務。上海國有資本運營研究院就全會《決定》中關于深化國資國企改革的相關內容進行深入的解讀。本文是系列解讀第七篇。  

圖1 國有企業功能價值考核體系。資料來源：上海國資院繪制

完善分類監管體系是深化新時代國有企業改革的關鍵起點，它對于優化國有資本配置、推動國有經濟的戰略性重組、構建以資本管理為核心的國有資本管理體系，以及發展具有中國特色的現代企業制度，都具有基礎性和推動性的作用。

黨的二十屆三中全會提出，建立國有企業履行戰略使命評價制度，完善國有企業分類考核評價體系。在評價國有企業履行戰略使命前提下，建立具體的“一業一策、一企一策”的更有針對性、個性化的評價指標體系，并開展國有經濟增加值核算，夯實國民經濟結構調整的決策基礎。這是基于使命導向的分類改革發展理論的制度化設計，對于新征程下深化國有企業分類改革與發展，對于國有企業更好地實現中國式現代化的使命，具有重大意義。

對于國資國企而言，必須以深化分類改革為基礎，持續強化監管的系統性、整體性和協同性，進一步完善分類監管體系。 

國有企業功能分類現狀及改革方向

在國家層面，根據2015年發布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱“意見”），國有企業被劃分為商業一類、商業二類和公益類三個類別。在地方層面，各地也圍繞分類監管，根據各地區國資國企的實際情況，開展了大量實踐。通過對全國31個省、自治區、直轄市，以及13個典型城市（副省級城市或地級市）共計44個樣本的分析，絕大多數省市自治區在2015年至2016年期間，按照170號文有關精神，完成了所屬國企的功能界定與分類工作，有的如上海、廣東等地至今已經完成了多輪國企分類的動態調整。

表1  國有企業功能分類 資料來源：《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》

在31個省市自治區中，有27個省市自治區（87.10%）直接采用或在央企分類基礎上進行了衍生和微調（參見圖1）。其中，直接采用170號文中分類方式的有10個，例如：山西、江蘇、安徽等；而在央企分類基礎上進行名稱變更、子類提級、子類細分，等一系列衍生分類的，有17個，例如：湖南將商業類進一步細分為“兩種屬性（功能性企業、競爭性企業）、四種型態（功能Ⅰ型、功能Ⅱ型、競爭Ⅰ型、競爭Ⅱ型）”；廣西在商業類和公益類基礎上，進一步將商業類細分為三類，公益類細分為兩類，其中商業三類對應金融類，公益二類對應文化類企業。而其余4個省市自治區則根據各自國資國企實際情況，采用了與央企分類不同的分類方式，例如：上海和湖北，分為功能保障類、市場競爭類和金融服務類；北京市分為城市公共服務類、特殊功能類、競爭類（細分為戰略支撐類和一般競爭類）；廣東省則在公益基礎類和市場競爭類以外，單列了投資運營類。

表2  全國31個省、自治區、直轄市及典型城市國有企業分類概況資料來源：上海國資院繪制

無論是央企還是地方國企的劃分，在理論上非常明確，但在實際操作中仍面臨挑戰。由于國有企業的復雜性，一些企業的功能定位尚不明確，其市場布局和結構調整的方向也存在不確定性，可能同時跨越了上述三類功能，或者存在一定的交叉重疊性。同時，當前對國資國企的考核還存在考核指標不全面、權重未突出重點等問題，因此需要進一步明確未來國資國企分類考核的深化方向。 

（一）堅持功能化導向

國有企業的使命和任務取決于國有企業的功能定位，對其監管也要根據其不同的功能分類實施。不同功能類型的國有企業，要以功能化導向進行監管，進而有利于做強做實相關功能。比如，產業引領功能要求具有行業龍頭地位的產業類企業為一類，要求科技創新型企業為一類，監管政策要支持企業優化產業組織模式、開展并購重組、鏈接上下游企業，重組整合等相關管理要求也應隨之調整變化，要聚焦戰新產業的研發投入，試點開展科技成果賦權改革，給予更有吸引力的科技戰略人才的引進集聚政策。投資運營功能要求投資運營類企業作為一類，監管重點要對其承擔的功能性任務和自主市場化任務進行區分。安全支撐功能要求從事基礎設施建設、重要樞紐建設、民生保障和城市基礎運營的企業可作為一類，監管政策要強化風險防控，提出政府購買服務的新理念新路徑，實施科學補償機制等。要從國有經濟布局優化和結構調整全局出發，以“三個集中”為抓手，明確不同類型國有企業功能定位及其相對應的監管重點，進而提升國有企業在構建新發展格局中的戰略作用。

（二）堅持市場化導向

國企分類監管的市場化導向一方面要“因類別制宜”提升相關類型國有企業的市場化運行機制，堅持公平競爭和透明化管理原則，針對處于充分競爭領域的國有企業，要嚴格按照市場化原則，以提升國有經濟的競爭力、擴大國有資本的影響力、確保國有資產的增值保值為核心宗旨，依據市場化規則進行商業化運營，依法自力更生，獨立進行生產和經營活動，通過市場競爭實現資源的優化配置和企業的良性發展。而對處于完全壟斷行業的國有企業，可以適當引入市場化監管手段，雖然在價格上由政府進行嚴格調控，但在運行效率上依托市場化的監管指標，推動這類國有企業提升公共服務效率和能力。另一方面要“因環節制宜”在競爭性環節引導國有企業進行市場化改革，尤其是針對能源、鐵路等自然壟斷行業的國有企業，要在國有經濟主體地位基本確立且市場機制完備、有效的前提下，明確市場化原則的適用邊界，在競爭性環節通過聚焦市場化經營指標對國有企業進行衡量，針對不同的環節確定市場評價與行政評價的權重對比以及市場評價的業績考核權重。 

（三）堅持價值化導向

2024年1月，中央企業、地方國資委考核分配工作會議提出，引導國有企業著力提升增加值、功能價值、經濟增加值、戰略性新興產業收入和增加值占比、品牌價值等“五個價值”。完善國企分類監管體系，要從“五個價值”的基本要求出發，基于國有企業的功能價值導向進行考核。如著力提高增加值，并通過核算國有經濟的增加值來評估其對經濟的總體貢獻；建立和完善履行戰略使命的評價體系，用以科學評估戰略任務的執行情況，從而更準確地衡量企業的運營效能和對社會的綜合貢獻。培養和加強“先規劃后投資”的理念，以提升國有資本的配置效率，增強資本運作的效率和價值創造能力。加大對戰略性新興產業的投資力度，促進企業向創新驅動型增長模式的轉型。

同時，注重培育具有高品質、顯著市場競爭力和獨立知識產權的企業品牌，以此提升品牌價值，增強國資國企品牌的市場影響力和認知度。國企內部需實施分類核算與考核機制，特別是對于那些擔負關鍵功能任務、支持國家戰略實施、保障國家安全的國有企業，應開發并應用專門的考核評價指標。同時，應逐步構建一個既科學又客觀、能夠量化衡量的國有企業功能價值評價體系。 

進一步完善國有企業分類監管的對策建議

在明確國資國企分類監管方向的基礎上，下一步需要從分類定責、分類改革、分類治理和分類考核四個方面重點推進，提升分類監管的有效性和科學性。

（一）分類定責，細化分類標準以明確核心功能

一是突出核心功能。按照有利于鞏固和增強戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務、科技創新等核心功能的目標，要立足國有企業的戰略定位，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，突出強化核心功能。要明確商業類國有企業應以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，聚焦戰略安全、產業引領、科技創新；公益類國有企業應以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，聚焦國計民生和公共服務。

二是細化重點方向。當前國資委所設定的二類標準是國有資源分類的基礎準則。為了提高國有企業分類的準確性，建議在現有框架內進一步細化分類標準。如可以在原有分類的基礎上，進一步增加戰略安全、科技創新（產業引領）、投資運營分類，進而滿足二十屆三中全會在國有資本布局和結構調整上提出的新要求。戰略安全類企業肩負國家戰略、特定任務使命或重點功能，通過加強產業鏈和供應鏈的穩定性、保障能源和資源的安全性、確保糧食供應的可靠性來強化國家的戰略安全支撐；科技創新（產業引領）類企業主要承擔戰略性新興產業先導投入、培育建設投入，以培育戰略性新興產業科技創新投資為主要目標；投資運營類企業主要以國有資本投資運營為特定經營內容的企業，打造科創成果轉化孵化功能性平臺的科創投資類企業。

三是探索標簽管理。在現有國企分類基礎上，可以探索疊加標簽化管理的方式，用于差異化管理。如“股權結構”標簽，主要包括“國有全資”“國有絕對控股”“國有相對控股”和“國有參股”等四類二級標簽；“上市情況”標簽，主要包括“上市公司”和“非上市公司”等兩類二級標簽。根據不同的標簽，明確企業所屬的不同行業的發展模式和核心能力要求差異，以及在不同發展階段的戰略定位、承擔的使命和作用發揮，進行國有企業功能定位和類別的動態調整，進而保持一定時期的穩定性。 

（二）分類改革，深化市場機制以提升運營效率

一是以建設世界一流企業為目標，深化商業類國有企業市場化改革。著眼于培育和建設世界一流企業，尤其是對于商業一類企業，要以世界一流企業為參照系，取長補短、提質增效，嚴格遵循市場競爭法則，積極改革原有組織制度中的不足，塑造競爭優勢。推動國有企業股權向資本化和市場化轉型，確保企業的商業運作完全融入市場體系。積極探索引入包括國有和非國有資本在內的多種資本形式，以實現股權結構的多樣化。在此過程中，國有資本可根據實際情況選擇持有控制性、主要或少數股份，并致力于推動企業整體進入資本市場進行公開交易。

二是以提升服務效率為關鍵，推動公益類國有企業引入市場機制。對于公益類國有企業，其改革方向是推動管理創新和商業模式創新，提高公共服務效率和能力。可以國有獨資為主要形式，適當引入市場機制，通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業加入經營，推動經營主體多元化。要通過政策性業務的市場化運作，如實行分公司虛擬法人運作等方式，強化經營和管理決策主體功能，鞏固提高公益類企業的核心競爭力。

三是以激活競爭性環節為核心，推進自然壟斷行業市場化改革。二十屆三中全會提到，要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制”。能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業具有自然壟斷屬性，是中國國有經濟布局的重點領域。其改革的核心思路是“控制核心，激活兩端”。“核心”是自然壟斷環節，要在確保其不獲取超額壟斷利潤的前提下，通過監管和引入競爭機制來實現。在產業鏈的“兩端”，通過激發競爭來營造一個充滿活力的市場環境。要健全監管體制機制，包括市場準入與退出、產品和服務質量、價格與成本管控、特許經營、安全防范等，確保這些環節能夠貫徹國家戰略和規劃，承擔起國家安全和社會職責，并規范其經營范圍和行為。同時，監管自然壟斷環節的業務界定，應依據各行業的具體情況，放寬對競爭性業務的限制，確保其不濫用壟斷地位，影響上下游的競爭性市場，推動公共資源的市場化配置。

（三）分類治理，完善治理結構以推動轉型發展

一是商業類國有企業要拓寬外部董事來源，加大董事會授權放權力度。要進一步深化企業的市場化經營行為，既要拓寬外部董事來源渠道，確保外部董事要多于內部董事，又要充分發揮外部董事參與決策、監督制衡、專業咨詢作用。可以在運營穩健、治理完善、管理規范的部分商業類國有企業探索試點外部董事長制度。制定董事會授權管理規范，制定授權放權操作指南，清晰界定授權的界限、流程和職責，列出明確的授權事項目錄，構建一個集中與分散有序、授權規范、用權適度的管理體系，增強企業的自我管理能力和治理水平，快速響應市場變動，實現靈活而精準的動態監管。

二是公益類國有企業要建立科學有效的內部執行機制，以及公正獨立的外部監督機制。要以服務國家戰略實施的原則構建科學有效的內部執行機制，重點突出戰略管控，提高貫徹推動的執行力、綜合監督的穿透力、跟蹤問效的約束力。同時，要強化職工與管理層的民主協商和信息溝通，確保職工董事要占有一定比例，進一步確保員工在生產和經營過程中發揮積極影響。要構建獨立于內部人員的外部監督機制，通過事前監督、事中監督和事后監督，確保利益相關方或其他社會成員可委托國家相關機構或獨立第三方組織，進行周期性的全面審查或針對特定事項的專項檢查。

三是自然壟斷行業國企要打造董事會共同治理模式，強化運營管控功能。在自然壟斷領域，國有企業應維持其主導地位，而在競爭性領域則應引入多樣化的產權所有者。該領域企業治理要采取董事會共同治理，確保利益相關者代表進入董事會，但要由國有企業任命委派董事及推薦董事長人選。要持續強化運營管控功能建設，董事會層面，要優化資源配置、強化團隊建設、管理風險，職業經理人層面，要協調業務合作、擴大市場影響、提升運營效率。

（四）分類考核，構建量化體系以突出重點內容

一是根據企業不同功能，設置更有針對性、個性化的考核指標，確保考核的精準性和有效性。商業類企業的考核要側重于其經營成果、國有資本的增值與市場競爭力。公益型企業則要側重于成本管理、服務和產品質量、運營效率及其保障功能，同時根據不同企業的特性，差異化地評估其經營成果和國有資本的增值情況，并在考核過程中考慮社會公眾的評價。對于自然壟斷領域企業，在評估其經營成果和國有資本增值的同時，更加重視其對國家戰略的支撐作用、對國家安全和經濟穩定運行的保障作用、對戰略性新興產業發展的推動作用，以及完成特殊任務的能力。

二是根據不同類型國企的功能使命，以“五個價值”為基礎，從經濟貢獻、戰略支撐、價值創造、產業引領和品牌建設五個價值維度進行考核。經濟貢獻維度主要對充分競爭領域的國有企業，重點考核經濟效益、資本回報水平等情況。戰略支撐維度對主要承擔國家戰略安全功能的國有企業，重點加強對維護戰略安全、完成專項任務等情況的考核。價值創造維度對國有企業在科技、管理、商業模式創新方面的表現，以及科技成果轉化應用的能力，推動企業形成新的價值創造動能；產業引領維度對主要承擔產業引領功能的國有企業，重點加強對落實產業政策、開展科技創新、突破關鍵核心技術、引領培育新興產業發展等情況的考核；品牌建設維度主要對國有企業在品牌建設、品牌引領和提升品牌價值方面的成效進行考核，加快打造卓越品牌。通過明確國資國企的功能定位、發展目標和主營業務范圍，可以確保各類國有企業從各自獨特的角度更有效地執行國家使命戰略。

三是根據不同國有企業自身特點，進一步科學細化二三級考核指標，建立科學客觀、可量化的國有企業功能價值評價體系。建議在“五個價值”的分類基礎上，結合“一利五率”考核指標和“一企一策”差異化、精準化經營考核要求，進一步提升評價的精準性和針對性。

在經濟貢獻維度上，增加值考核指標可設置企業增加值絕對值、企業增加值增長率、企業增加值占比等，“一利五率”指標可選取全員勞動生產率和營業現金比率等，“一企一策”指標可選取ESG表現等。

在戰略支撐維度上，功能價值考核指標可以設置資本運營效率、資源利用率、事故發生率、職業健康安全管理體系認證等，“一利五率”指標可選資產負債率，“一企一策”指標可選重大項目投資、重大任務完成等。

在價值創造維度上，經濟增加值指標可選擇EVA，反映國有企業作為出資人創造的“真正的利潤”，“一利五率”指標可選利潤總額、凈資產收益率等，“一企一策”指標可聚焦市值管理大類，選取股票市值變化、分紅比例、創值能力等。

在產業引領維度上，戰略性新興產業投入指標可選取戰略性新興產業收入占比、戰略性新興產業GDP占比等，“一利五率”指標可選取研發經費投入強度，“一企一策”指標可選取科技產出效率。

在品牌建設維度上，品牌價值維度可選取品牌知名度、名譽度、忠誠度等指標，“一企一策”指標可選取市場占有率、行業排名等。通過建立健全差異化考核評價體系，充分把握共性量化指標與個體差異性，確保國有企業能夠充分履行其既定職能。