黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了“推動國有資本和國有企業做強做優做大,增強核心功能,提高核心競爭力”的目標，并就全面落實深化國資國企改革部署了相應的重點任務。上海國有資本運營研究院就全會《決定》中關于深化國資國企改革的相關內容進行深入的解讀。本文是系列解讀第六篇。  

科技創新是增強國有企業核心功能、提升國有企業核心競爭力的關鍵變量，也是國有企業服務國家戰略，助力實現中國式現代化體系的重要途徑。數據顯示，截至2022年底，單中央企業就擁有專職研發人員104.5萬人，占全國1/5，其中，兩院院士231人，占全國1/7，有力支撐中國世界重要人才中心建設。

黨的二十屆三中全會指出要“深化科技體制改革。堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，優化重大科技創新組織機制，統籌強化關鍵核心技術攻關，推動科技創新力量、要素配置、人才隊伍體系化、建制化、協同化。”國有企業在國民經濟中發揮著科技創新的重要作用，作為國家創新體系的重要主體，具有較強的創新能力與優勢，在推動創新鏈、產業鏈深度融合和打造原創技術策源地等方面，發揮著創新引領作用。針對全會要求，如何深化國有企業領域科技體制改革，破除阻礙科技創新的梗阻，激發科技創新活力是未來五年國資國企改革需要面對的重要課題。

體制機制不健全

掣肘國有企業科技創新

（一）科技創新制度供給有待加大激發創新動能

科技創新制度安排應隨發展階段而調整。科技創新制度與一國發展階段、資源稟賦、目標政策等因素高度相關，并隨著國家不同發展階段的需要不斷調整。國際經驗表明，在技術發展的瓶頸期，政府的“有形之手”通常發揮著關鍵作用。如日本在上世紀60-80年代，為了保護本國半導體工業發展，制定了相應的產業保護政策；1990年代后期，日本與德國在技術瓶頸期，政府紛紛革新研發制度，加大對清潔能源、信息技術等前沿領域支持。此外，政府在原始創新等科技前沿領域的作用也很重要，創新實踐證明工程與技術的邊際創新貢獻越小，對基礎科學突破創新的依賴程度越大，基礎科學研究領域由于存在顯著的市場失靈，政府此時的補位尤為重要。

表1 不同發展階段的研發模式

資料來源：中金公司研究部、中金研究院著《創新：不滅的火炬》，2022年

舉國體制是助力國家科技創新突破的重要手段。從國際經驗比較的視角來看，引領全球突破性技術創新、戰略性新興產業和未來產業發展的科技強國，得益于從國家層面提供了更加適合突破性技術創新、戰略性新興產業和未來產業發展的體制和政策環境，舉國體制是一種重要模式。舉國體制可以通過特殊的機構在短期內調動各類資源，迅速實現某一戰略目標。比如，日本上世紀為保護本國半導體產業發展，通商產業省對企業引進消化美國先進技術實施了有效的政策引導和扶持，為開發制造當時最先進的存儲芯片所需要的基礎技術，通商產業省組織專家聯合日本五大計算機企業成立“超大規模集成電路技術研究組織”，日本政府向成員企業提供免息貸款。

（二）國資監管有待優化匹配科技創新功能提升

國有企業科技創新主體地位需進一步強化。黨的十八大以來，以“管資本”為主的國有資產監管體系改革，取得明顯成效。通過設立兩類公司改革，強化了國有企業經營主體地位，有力地激發了國有企業的創新投入與創新活力。但從全國范圍內來看，各地兩類公司改革進度與程度參差不齊，仍要進一步深化，持續推進主責主業的改革管理，驅動國有企業聚焦主責主業，集聚科研和產業資源，發揮資源集聚效應，提升科技創新效能。

考核機制有待優化以匹配創新導向。一是風險規避制約科技創新高風險性。科技創新活動的高風險活動與國有企業保值增值的風險規避屬性存在一定的內在沖突，過于強調短期經營績效和國有資產的保值增值很大程度上會倒逼國有企業經營者不敢創新。二是任期考核不匹配科技創新長期性。國有企業負責人通常實行任期制，一項創新活動或者重大技術突破少則數年長則超過十年，短期內只有投入，不僅很難看到財務回報甚至會遭遇失敗風險，負責人層面短期走馬換帥的任期制度也會導致經營者缺乏企業家精神，不愿創新。三是考核機制有待進一步細化調整。國有企業數量眾多，因企制宜、差異化考核是關鍵，當前“一業一策”“一企一策”分類改革、分類考核仍在探索實踐階段，在科技創新、發展新質生產力日益成為國有企業重要任務的大背景下，進一步深化細化，強化科技創新導向性，激發國有企業家創新精神。

（三）國有企業亟須重塑組織模式提升科創效能

科技創新資源配置效率不高。國有企業沉淀了大量包括科技創新基礎設施、科技研發人才、創新資本等創新要素。一些科技領域，存在著科技資源松散和資源重復投入，造成資源浪費和科技創新效率的低下。在新時代背景和監管環境下，國有企業在科技創新的功能發揮方面被賦予主導性和引領性的地位，進一步優化提升資源配置的功能作用。

科技創新組織形式有待優化。長期以來，中國作為一個后發經濟體，受發展模式的影響，市場經濟主體的研發投入更傾向于面向后端產品的研發，主要以跟隨、模仿式的研發為主，對基礎研究等前端研發的投入存在嚴重不足，盡管國有企業在基礎研究中的投入占主要地位，但是與科技強國相比，基礎研究的投入依然較低。與此同時，高校與科研院所作為基礎研究的重要群體，在基礎研究方面與產業端存在嚴重脫節，因此并未形成高效通暢的產學研用鏈條。松散的科技創新架構嚴重制約了科技創新的質量與效率。

科技創新內部生態有待構建完善。在當前以推進原始創新為導向的新環境下，國有企業尤其是科技型國有企業需要重塑以科技創新為導向的內部企業制度，將企業打造成為科學家、工程師和企業家匯聚的人才高地；將企業培育成為激發科學家精神和企業家精神，敢闖敢干，活力迸發的沃土。國有企業作為科技創新的微觀組織和市場主體，需要承上啟下，以推動科技創新為導向，在人才培育、資源配置、激勵機制等企業制度方面進行調整優化，營造良好的科技創新生態環境。

（四）科技人才保障機制有待完善支撐創新發展

國企科技創新戰略目標需要相匹配的人才保障機制。科技創新本質是人的創造性活動，人才是第一資源，創新驅動實質是人才驅動。在新型舉國體制及新一輪國企改革的制度背景下，國有企業日益被賦予科技創新引領作用和主導地位，科技創新的任務目標側重從0到1的原始創新，需要重塑人才體系及相關配套的薪資體系、薪酬激勵機制和文化環境。

國有企業科技人才體系有待豐富和重塑。與過去跟隨式、模仿式的技術創新不同，當前國有企業急需在關鍵核心技術領域、前瞻性科技領域等進行原始創新。從人才層次上，需要吸引和培育一批頂級的科技人才；從人才隊伍構成來看，不僅需要企業產品和技術研發人才，更加依賴基礎研究人才，更加強調產學研各類人才的融合協同，因此，需要補足各類科技創新人才的短板，構建更為完備的人才支撐體系。

人才體系構建與創新活力釋放需要完善相關配套制度。市場經濟條件下，人才要素自由流動，必須要依靠具有競爭力的市場化薪酬才能匯聚一大批優秀的科技人才，支撐人才體系構建。長期以來，國有企業薪酬機制缺乏彈性，市場競爭力不足也是導致人才流失的重要原因。

與此同時，國有企業在中長期激勵機制建設以及包容寬松的創新環境也是保持科技創新隊伍穩定，鼓勵和激發科技創新人才創造力和膽識的重要保障。 

深化科技創新體制改革

激發國有企業創新潛能

（一）健全原始創新制度安排，提升原始創新能力水平

發揮新型舉國體制優勢。新型舉國體制旨在通過特定的國家主導的治理結構及國家契約方式，形成既定的經濟組織依托，實現交易成本最小化。央國企作為政府參與國家治理的重要抓手，理所當然地要積極融入國家創新體系。不同于傳統舉國體制，新型舉國體制是在社會主義市場經濟條件下，更加強調將舉國體制應用于環境和社會改革領域的創新任務目標，更加重視“有為政府”與“有效市場”的結合。

央國企作為服務國家戰略，承擔國家使命，兼顧政治責任、經濟責任和社會責任的市場化主體，既是連接政府與市場的橋梁，也是政府運用市場化手段優化資源配置、達成戰略目標的重要抓手。相比較而言，更加強調市場作用、依靠市場功能是新型舉國體制的鮮明特征，這也意味著國有企業需要發揮更為突出的作用。

打造國有企業主導型創新體系。新形勢下，推動國有企業發揮科技創新主導作用，將有助于大力提升科技創新效能，更好地服務國家安全和發展需要。具體工作體現在兩個層面：

第一個層面，推動國有企業深度融入創新體系。從創新體系的分工上，國有企業要更大范圍、更高層次、更深程度融入國家創新體系；新建一批全國重點實驗室、國家技術創新中心等國家級研發平臺，共建區域創新中心；積極承擔國家重點研發計劃、重大科技項目，牽頭或參與國家科技攻關任務。相較于過去的國家創新體系，國有企業將更多地發揮“牽頭人”與主導者角色，并將范圍從“技術創新”向前端延伸到“科技創新”，有助于克服與高校、科研院所脫節，基礎研究不足等問題。

第二個層面，充分發揮企業微觀主體的組織功能和資源配置功能。加強企業主導的產學研融合，主動開放市場和應用場景，加快布局建設一批概念驗證、中試驗證平臺，推進首臺（套）、首批次、首版次應用；推動國企強化項目、基地、人才、資金一體化配置，促進創新要素向企業集聚，推動國有企業真正成為原創技術創新決策、研發投入、科研組織、成果轉化的重要主體。

優化科技創新資源布局。一是聚焦國家戰略需求。推動央企國企立足國家緊迫和長遠需求的重大戰略方向，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，開展科技創新活動。支持和引導有實力的央企國企加強關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術等方面創新，推動科技創新更多地從跟蹤型、模仿型向開創型、引領型轉變。

二是優化研發資金投入。多元化研發投入渠道，融入“財政資金為引導、自主投入為主體、社會資本為補充”的多元化資金支持體系，建立國有企業研發準備金制度。優化研發投入結構，提高基礎研究比重，引導研發經費投向國家戰略需要的領域；依托國有企業在科研院所、重點實驗室、重點技術平臺方面的資源優勢，進一步提升原創技術研發投入占比，鼓勵開展高風險、高價值基礎研究；推動國有資本向科技創新領域配置。

三是突出中央企業“國家隊”作用。踐行新型舉國體制，集中優勢資源和力量，鍛造國家科技創新力量，努力成為關鍵核心技術的“突破者”，科技創新與產業布局的“對接者”，實現科技自立自強的“主力軍”。

（二）完善國有資產監管體制，釋放科技創新內生動力

引導監管企業明確科技創新方向。一是引導國企科技創新方向，作為國企出資人的履責者，國資監管要聚焦“三個集中”，根據原創技術攻關清單，結合國家與地區科技創新、產業發展需要，確定監管企業的戰略發展方向，任務落實到企，強化國有企業責任擔當。二是鼓勵國企融入國家創新體系。國資監管應堅持政企分開、政資分開，在充分尊重和維護企業法人財產權和經營自主權、充分尊重首創精神的前提下，根據企業主責主業與資源稟賦，推動監管企業積極融入國家科技創新體系。三是推動科技創新資源集聚。加大對重大科技創新領域的資源投入，引導提升國有資本投早、投小、投硬科技的比例，加大國資收益支持創新比例，推動戰略性重組和專業化整合，集中優勢資源力量攻堅關鍵核心技術。

強化考核，引導國有企業科技創新。一是提高科技創新考核權重。探索將科技創新納入國有企業履行戰略使命評價制度，對于履行科技創新的國企要加大其在科技創新機制貢獻的考核比例。二是加強“一企一策”考核。對科技型企業加強科技創新投入、核心技術攻關、科技成果產出和轉化應用等內容。三是完善研發投入加回機制。支持企業新增研發費用可加回視作利潤，引導企業增強科技創新意愿。

優化激勵保障機制，激發創新活力。推動國有企業更加積極高效地參與原始創新，需要匹配相應的制度安排。國資委作為履行出資人職責的主管單位，需要加大和優化制度供給，健全支持原始創新的出資人政策。

在激勵機制設計上，一方面，建議國資委可建立對業績考核的正向激勵制度。對科技創新取得重大進展或重大成果，或者對開展基礎性、前瞻性、顛覆性原創技術研究取得重大突破、作出重大貢獻的企業，應給予相應的獎勵和支持。另一方面，要進一步完善多樣化中長期激勵機制。探索實施科技型企業股權與崗位分工激勵、上市公司股權激勵、科技成果轉化收益分享等匹配不同企業不同崗位的中長期激勵機制。

在保障機制方面，探索完善鼓勵創新的容錯糾錯機制，針對關鍵核心技術突破和重點戰略性領域的創新項目，細化創新容錯的情形和條件。要建立以信任為基礎的人才使用機制，對已履行勤勉盡責義務且未謀取非法利益的科研工作者，不因科研路線選擇、科技成果后續價值變化而承擔責任。

（三）強化國有企業牽引作用，增強科技創新整體效能

重視前沿科技與市場需求高效銜接。在新型舉國體制下，國有企業在科技創新既要瞄準國家戰略需要，又要更加強調市場導向，有機地將原始創新、顛覆性科技創新與市場需求、產業需要相融合。強化應用牽引，以市場導向產品研發，逆向提煉科研選題方向、任務分解和技術攻關，推動形成基于場景化問題和場景化需求，自下而上地牽引和組織創新的新范式，提升科技創新的效能。

發揮國有企業產業組織平臺優勢。國有企業尤其是作為國家戰略科技力量的重要組成部分，在新的國家創新體系中，需要創新組織模式，更多地以組織者的角色牽頭組建高能級創新聯合體和產業貫通聯合體。央國企龍頭企業、“鏈主”企業要發揮科技創新的組織者作用和主導者地位，依托主責主業，圍繞產業鏈部署創新鏈。針對關鍵科學問題和產業共性創新需求，要搭建關鍵共性技術平臺，聯合國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研機構等國家戰略科技力量打造創新聯合體升級版；整合融通產業鏈上下游中小企業資源，打通從基礎研究到產業化的產學研用全鏈條，發揮“串珠成鏈”作用，提升基礎固鏈、技術補鏈、融合強鏈、優化塑鏈能力，促進科技創新與產業發展的良性循環。

營造良好的科技創新生態。科技創新生態的營造本質是通過制度設計形成一套良好的良性循環機制，使得“人盡其才、財盡其力、物盡其用”，最大化地發揮科技創新效能。就國有企業而言，營造良好的科技創新生態需要從四個方面著手。

一是打造人才聚集和引育高地。優化科技人才薪酬制度，根據不同層次人才的需要，制定市場化薪酬激勵，聚集培養一批由科學家、工程師和企業家組成的科技創新人才團隊。

二是加大對科技創新的科研投入。在方向上，要聚焦“四個面向”部署科技創新資源，圍繞基礎研究、前沿交叉、關鍵核心“卡脖子”技術等方面深化布局投入，將科研投入配置到關鍵領域；落實科研準備金制度，建立持續穩定的科研經費投入機制。

三是推動國企與外部主體的創新協同。強化國有企業在科技創新中的引領作用，以主導者和組織者角色統籌國有企業、高校、科研院所以及民營企業等科創資源，打造創新聯合體，集成轉化高校、科研院所科技成果，有效整合上下游產業鏈優勢資源。

四是營造寬松包容的科技創新環境。國有企業內部要建立更為長期的評價機制，耐心支持科研不斷試錯探索價值；建立更為寬松包容的容錯免責機制，正確對待科技創新中的失敗，激勵科研工作者敢于試錯、勇于創新的探索精神。

（四）建立健全人才保障機制，發揮人才第一資源作用

構建梯隊完備的國家戰略科技人才支撐體系。人才是國家創新體系的核心要素。國有企業要加快建設國家戰略人才力量，著力培養造就戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊，著力培養造就卓越工程師、大國工匠、高技能人才。努力建設一支由“戰略科學家”“一流科技領軍人才”“卓越工程師”“大國工匠”“高技能人才”領銜，涵蓋科學家、工程師和技能人才的梯次人才支撐體系，全面覆蓋產學研用全創新鏈條，以匹配新型舉國體制下，國有企業主導的產學研用深度融合的創新模式。

優化薪酬保障制度，支持國企人才體系建設。加大國有企業尤其科技型國有企業工資總額支持，建立差異化工資總額制度；把工資總額增量優先用于作出貢獻的科技人才，對關鍵核心人才、科研骨干等不同類型人才實行個性化和多樣化的薪酬制度；對承擔國家重大科技項目的科研團隊工資總額實行單列。

完善落實中長期激勵機制，激發人才動力。實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，靈活開展股權分紅、員工持股、員工期權、知識產權入股等多種形式中長期激勵。加快推進科技成果賦權改革，賦予科技人員獲得收益按“資本利得”歸屬，使得個人與公司利益高度一致；推進股權分紅、員工持股計劃等中長期激勵，激發科技人才動力與活力。

培育弘揚優秀企業家精神和科學家精神。一方面，國有企業要依托黨建領導，提升科學家和管理者的政治站位，強化使命擔當，激發科學家及廣大科研工作者的愛國之心、報國之志。深入推進“軍令狀”“揭榜掛帥”“業主負責制”等項目組織形式，實施“懸賞制”“賽馬制”等任務管理方式。營造崇尚涵養科學精神，弘揚科學家精神的良好氛圍，尊重科學家價值，著力培養一批國家戰略性科技人才。另一方面，國有企業要強化企業作為科技創新核心主體地位和主導地位，激發企業家精神，以企業發展需要，投資開發新知識、新技術，通過“創造性破壞”活動提升企業核心競爭力，驅動企業不斷創新發展。

此外，建立包容寬松的制度環境是激發“兩家”精神的關鍵，當前以基礎研究、前沿科學技術研究及關鍵核心技術突破為特征的原始創新活動，更加需要耐心包容的創新環境，支持和鼓勵科學家和企業家敢于試錯、勇于創新。