黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了“推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提高核心競爭力”的目標，并就全面落實深化國資國企改革部署了相應的重點任務。上海國有資本運營研究院就全會《決定》中關于深化國資國企改革的相關內容進行深入解讀。本文是系列解讀第一篇。 

圖1 推動國有經濟布局優化與結構調整的路徑（資料來源：上海國資院制）

堅持“三個集中”

強化國有經濟核心功能

（一）聚焦戰略安全，保障關鍵領域穩固支撐

當前，國有企業大多分布在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，如中央企業提供了全國接近100%的基礎電信服務、96%的電網覆蓋、67%的煉油產能、54%的電力裝機、25%的煤炭產量，在涉及國家安全、國民經濟命脈領域營業收入占比超70%，為服務國家安全奠定了堅實基礎。關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業包括軍工國防科技、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運、金融、文化等9個行業；關鍵領域包括重大裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等9個領域。

要堅持統籌發展和安全，加強國有經濟更多向關系國家安全和關系國民經濟命脈的科技、國防、能源、糧食等領域集中，持續推動高質量發展，筑牢“防”的底線、提升“穩”的能力，關鍵時刻發揮好兜底托底作用。

1.確保關鍵環節自主可控，維護產業鏈供應鏈安全

要積極投身于國家重大科技項目和關鍵技術的研究攻關，打破創新領域的隔閡，通過系統性創新推動單獨技術的發展，主導產業鏈關鍵技術領域的突破，確保在面對外部產品、零部件或技術供應中斷及產業鏈斷裂風險時，能夠依托國內穩健的產業鏈和供應鏈，持續穩定地提供必要的產品和服務。

2.保障國防、能源等領域供給，筑牢戰略物資托底能力

持續鞏固國有經濟在國防軍工、能源和糧食安全等關鍵領域的戰略支撐作用，提高這些戰略物資的供給保障和響應水平。增強國有企業在關鍵原材料、核心元器件、重大裝備、軟件及戰略物資等方面的儲備與應急保障能力，確保在面臨斷供風險時能夠迅速響應。同時，推動國內重要能源和礦產資源的勘探、儲備和生產，增加高品質煤炭產量。加強種子產業的自主控制能力，構建海外糧食供應鏈，確保在各種風險和不確定性面前有足夠信心和實力來應對挑戰。

3.攻堅建設技術改革創新，夯實現代基礎設施體系

協調發展與中國特色社會主義現代化相契合的關鍵基礎設施。在鐵路、公路、航空等交通基礎設施的基礎上，不斷創新基礎設施建設技術，以技術上的改革創新引領基礎設施建設高質量發展，著力發展金融、網絡、數據等現代基礎設施領域，打造一個全面、高效、安全、智能化的基礎設施體系，以此增強國有經濟的安全防護功能。

（二）聚焦國計民生，保障重點領域有效供給

各地政府也十分重視國資國企在公共服務、應急能力、公益性領域的主體帶動作用，持續加大布局，如上海國資加大國有資本對民生“短板”的投入，培育發展醫療康養等以民生保障為主責主業的國有企業；湖南聚焦國有企業在應急管理中的重要作用，探索建立安全突發事件應急處理、完善輿情引導機制、建立政治過硬、能力高強的應急隊伍等。

國資國企要積極增加醫療衛生、健康養老、防災減災、應急保障等民生領域公共服務有效供給，既需要不斷壯大自身規模和效益，更需要發揮國有經濟的公益性、保障性作用，確保關系國計民生的公共服務可以更好地觸達人民群眾，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

1.探索公共服務供給新模式，適應未來社會發展需求

建立人才服務平臺，促進跨地區、跨行業人才資源整合，更好促進人才資源集聚，發揮人力要素功能；建立符合產業特點和市場規律的醫、研、產資源聯動發展長效機制，激勵以醫療衛生為核心業務的國有企業深化醫學科技領域的創新與協作，成立新型的國有醫療聯合體；布局普惠養老、普惠幼托，推動大型企業整合資源，積極培育養老、幼托產業新業態、新模式，推進新型養老、幼托服務體系建設；搭建平臺，高效探索城市更新制度創新，探索更多的公共服務供給合作模式，適應未來城市發展需求。

2.提升公共物資應急保障能力，維護人民生活生產穩定

加強應急管理體系和能力現代化建設，提高對突發事件的預防意識，完善應急管理體制機制，強化應急預案的可操作性；發揮專業技術、裝備和資源優勢，開展應急救援，維護社會穩定和人民群眾生命財產安全；依托建設高效安全智能的現代化基礎設施體系，確保在關鍵時刻能夠有效響應并保障公共服務的穩定供給。

3.加大公益性行業國有資本投入，發揮國企社會責任

通過引入非公經濟以提升公益類國有企業發展質量和各方面發展水平，提高公益類國企的可持續運營能力；充分發揮政府投資基金引導作用，堅持走市場化道路，積極激勵包括國有企業在內的各類社會資本參與，以促進公益領域的重點產業實現轉型升級；在對公益類國有企業進行考核時，應重點評估其成本控制能力、產品與服務的質量、運營效率以及保障水平，并引入第三方機構對社會效益進行客觀評價。

（三）聚焦戰新產業，保障發展動能持續強勁

2024年上半年，央企戰新產業投資同比增長16.9%，在總投資中占比超過37%，在光伏制氫、碳纖維制造、汽車芯片等領域落地了一批重點項目，新產業新業態正在成為企業的重要增長點。各地政府近年來也持續加大戰略新興產業布局，如上海市政府致力于構建現代化的產業體系，通過在關鍵領域建立戰略性新興產業平臺和規劃重大項目來實現這一目標。同時，上海市政府還推出了一系列政策，旨在支持國有企業加速發展這些戰略性新興產業。這些政策涵蓋了資金援助、人才發展、績效評估、薪酬保障以及中長期激勵等多個方面，為企業提供全面的支持。

要積極研究出臺支持國資國企戰略性新興產業發展的一攬子政策，在推動傳統產業升級、布局新興產業、打造科創體系方面持續突破。

1.推動傳統產業轉型升級，加快高端化智能化綠色化發展

構建以企業為主體、產學研用高效協同的創新體系，加強重點領域關鍵核心技術攻關和基礎研究，促進產業向價值鏈中高端攀升；利用數字技術對傳統產業進行全方位、全鏈條改造，推動產業數字化；發展新興的綠色低碳產業，加快傳統產業產品結構、用能結構、原料結構優化調整和工藝流程再造。

2.加速戰略性新興產業布局，鍛造未來產業發展新增長極

優化新興產業布局，大力發展集成電路、工業母機、新一代移動通信、工業軟件、人工智能、生物技術、新能源、新材料等科技含量高、帶動作用大的戰略性新興產業，加快形成新質生產力；打造良好產業生態，發揮國資國企平臺資源整合作用，增進產業鏈上下游間的交流合作，助推戰略性新興產業融合化、集群化、生態化發展。

3.強化企業主體創新地位，構建高效協同的科技創新生態

國資國企要發揮在科技創新中的“國家隊”作用，通過加強關鍵核心技術攻關，建設原創技術策源地，促進從基礎研究到產業化的全鏈條創新；持續優化科技創新生態，完善科技獎勵、收入分配、成果賦權、人才培養等激勵制度，構建以企業為主體、產學研用高效協同的創新體系。 

圖2 2019—2023年全國國有控股企業營業收入和利潤總額（萬億元）（資料來源：中國政府網）

運用“三種模式”

提高國有企業核心競爭力

黨的二十屆三中全會要求，“必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化”。因此，要健全國有資本合理流動機制，統籌推進戰略性重組和專業化整合，加快調整存量結構,優化增量投向，通過深化國有資本投資、運營公司改革，打造國有資本投資布局、整合運作和進退流轉的專業化平臺，同時鼓勵支持具備條件的企業集團上市，強化資本運作和市值管理，進而提高國有企業的核心競爭力，增強國有資本配置效率。

（一）統籌戰略性重組和專業化整合，提升產業鏈控制力和影響力

2024年1月，國務院國資在國新辦舉行的發布會上表示，未來將繼續實施好戰略性重組和專業化整合，優化國有資本經營預算投入，加大新產業新賽道布局力度，推動傳統產業強基轉型，提升產業鏈韌性和安全水平。國企改革三年行動實施以來，國務院國資委以市場化方式完成28組50家企業重組整合，新組建和接收央企15家，協調推動30余個中央企業專業化整合重點項目，取得重大成效。2024年以來，國有企業整合重組事件數量同比增幅突破了120%。中國稀土、中國五礦、國藥集團、中國華潤、中國電信、中航電測等一批大型央企正在加速推進整合重組。黨的二十屆三中全會的召開，進一步明確了圍繞戰新產業推動國資布局已經成為各類戰略性重組和專業化整合工作的主基調，是為了提升國有企業的核心競爭力，更加突出產業引領作用。國資委也已經明確，“要加快推動集成電路、工業母機、裝備制造、電子信息、醫療健康、檢驗檢測等關鍵領域整合重組，加大新能源、礦產資源、主干管網、港口碼頭等領域專業化整合力度，促進國有資本合理流動和優化配置……”如2024年3月，中國電信全資子公司中電信量子集團宣布擬斥資19.03億元認購國盾量子23.08%股份，搶抓開辟量子技術未來產業新賽道的機遇。

要推動國資國企形成規模效益、消除內部競爭、降低運營成本，提升產業鏈控制力和影響力。

1.做好頂層設計，確保符合國家戰略需求

明確戰略性整合重組的具體目標，如改進產業結構布局、強化國有資產監督管理、增強企業信用等級以及增進資金籌集的效率，有序推進股權、資產劃轉和人員整合，同時注重提升企業的整體運營效率和市場競爭力，確保整合重組過程符合國家戰略發展需求，促進國有經濟的高質量發展。

2.圍繞產業鏈協同，實施精準整合重組

推動國有資本持續向主業企業、優勢企業、鏈長企業集中，采用“鏈式思維”來統籌戰略性重組整合。以提升產業鏈上下游韌性和安全性為抓手，沿著產業鏈主動籌劃整合重組。通過集中整合產業鏈各環節的資源，實施精準整合重組，加速在尚未布局或缺乏競爭優勢的關鍵領域取得創新性的進展，實現從無到有的質的飛躍。

3.促進管理融合，釋放重組整合規模效應

對于整合重組后的企業，要注重加快管理融合，持續推進整合后的企業戰略規劃、業務整合和管理變革。通過在業務、機構、人員、管理、文化等方面的全方位融合，積極采納并傳播前沿的管理思想與高效的生產運營實踐，形成協同發展效應，充分釋放重組整合后的規模效應。

（二）發揮兩類公司引領作用，有效發揮產業投資和資本運作功能

通過開展地方國有資本投資和運營公司（以下簡稱“兩類公司”）深化改革，可以有效推動國有企業改革落地，調整和優化國有經濟結構布局。在產業投資方面，許多兩類公司以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，通過“直投+基金投資”方式，重點投向新興產業生產制造及原創技術研發和科技成果轉化的科技創新。如安徽國控以基金投資為主要抓手，充分發揮資本運營功能，推動國有資本向前瞻性戰略性新興產業集中，發起設立、參與組建母基金、產業基金、專項基金等43個基金，規模達500億元，投資涵蓋安徽省十大新興產業。處置低效資產方面，相關部門和各地方政府都明確了盤活資產的領域、區域、資金用途、方式、配套支持政策，目前，19個地方已經建立了‘兩非’‘兩資’處置多部門聯動綠色通道，合力突破盤活處置低效、無效資產。

兩類公司一方面要“以資本為紐帶，以產權為基礎，以基金為抓手”，深入研究產業發展特點和趨勢，增強國有資本對產業發展的引領作用。另一方面要全面梳理各類存量低效、無效資產資源，有效發揮資本運作功能，盤活和處置低效、無效資產。

1.發揮產業投資引領作用，落實國家戰略導向

要通過戰略引領、資源配置、資本運作等手段，進一步強化產業投資平臺定位，依托地方母基金和子基金集群，動態掌握優質項目、高科技戰略新興產業項目，通過返投、招引、跟投等方式挖掘一批成長性強、發展潛力大的優質項目，以“大投資”推動現代化產業體系加速構建。

2.加大存量資產盤活力度，實現資產價值提升

要清晰了解存量資產的權屬、負債、運營情況和公允價值，利用數字化技術進行動態管理；合理運用政府特許經營權，選擇具有經營性收入的基礎設施資產進行盤活，但要確保合法合規，避免增加隱性債務風險；提升兩類公司在資本市場的品牌和信用等級，為區域國資國企拓展融資渠道、提升融資效能提供保障。

3.加速無效資產出清進度，增強資本配置效率

要聚焦重點領域、重點區域、重點企業，發揮兩類公司專業化資產管理平臺功能，全面梳理各類存量低效、無效資產資源，處置清理長期虧損、扭虧無望的企業，加快出清“僵尸企業”，建立低效無效資產預警識別長效機制，持續加大非主業、非優勢業務和低效無效資產處置出清力度，增強國有資本配置效率。

（三）推進國資資本化和證券化，加快國資上市公司高質量發展

近年來，證監會、國務院國資委先后出臺《關于提高上市公司質量的意見》、《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》等相關規定，鼓勵支持資產或主營業務資產優良的企業實現上市。整體上市作為國資國企市場化改革的方向之一，不但有利于國有經濟的資本證券化，還可以促進上市公司治理結構優化，高效幫助國資國企向效益最優的行業集中，實現資源配置優化，提升企業核心競爭力。如近幾年，中建、中鐵、中國交通建設、上港集團都實施了整體上市；北京、上海、重慶等地方政府也相繼出臺政策，積極鼓勵和推進大型企業集團通過借殼、注資等多種形式實現上市。截至2023年，中央企業上市公司數量為383家，地方國有企業上市公司數量為1008家。

要利用多元化的資本市場架構，通過直接IPO、并購、市值管理等方式和手段提升上市公司在資本市場中的關鍵運作的活躍度和深度。

1.嚴格上市標準，培育優質上市資源庫

要以國有股東標識管理為抓手建立優質上市資源庫，明確國有企業直接或間接收購控股上市公司的審核標準與程序，把好入庫項目質量關。要全面評估市場承載力及企業實際狀況，合理預估企業整體上市所需的資金規模和市場流動性水平。明確國資上市的目標架構和實施策略，構建并完善針對公益型與商業型國有企業整體上市的管理原則、政策框架及基礎結構，確保整體上市過程有序且符合規范。

2.激發內生活力，以并購轉換經營機制

培育和挖掘系統內外優質資產和資源，通過并購手段立足主業，加大對產業鏈上下游企業的整合力度，激發企業內生活力。按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則健全完善選人用人機制。堅持業績和市場雙重標準，建立以業績為核心、以利潤增長分享為主導、薪酬可靈活調整的激勵與約束機制，最終激發國資上市企業活力，推動可持續發展。

3.強化市值管理，納入國有企業考核體系

將市值管理作為常態化管理，推動國資上市公司完善治理結構和公司內控機制，切實提高公司治理水平。加強對控股股東、實際控制人、董事、監事及高級管理人員的行為規范和監管，督促董事、監事和高級管理人員忠實勤勉履職。通過將公司業績與同類上市公司、整體市場或行業指數進行對比，以及優化股東回報計劃和股東結構，全面審視市值管理的成效，塑造積極的資本市場品牌形象。