20多年前，湘潭市財信房地產開發北海公司取得位于北海市進機場口東附近80畝國有土地使用權，但因適用法律爭議、政策變化等各種歷史遺留問題導致該宗土地一直未能依法辦理權證，如何解決這一問題？湘潭城發集團員工從法不溯及既往和物權視角對湘潭市涉及北海市一宗國有土地使用權問題進行了深入思考，《奮斗者》報第37期第三版進行了分享。今天，我們一起來學習吧！

從法不溯及既往和物權視角對湘潭市

涉及北海市一宗國有土地使用權問題的思考

文/賓浩

摘要：“法不溯及既往”是中國《立法法》規定的一條憲法性原則，指新法不適用其生效以前發生或正在發生的法律事實和行為。2007年實施的《物權法》和2021年實施的《民法典》是現有對民事物權確認、變動的基本法律依據。本文嘗試結合法不溯及既往和物權原則，分析一宗事實行為發生于上述法律規范生效之前的國有土地使用權問題。認為基于上述原則，職能部門不得以現有法律法規適用對其生效前的法律事實作出不利評價，甚至對抗生效法律判決。結合本案例，根據現行法律法規頒布之前已經做出的具體行政行為和已經生效的形成性法律判決和裁定（含強制執行中以物抵債情形），可以確認前手已經取得相關土地使用權，且后手可以實現該宗國有土地建設用地使用權這一用益物權變動。

一、基本情況

湘潭市財信房地產開發北海公司（以下簡稱財信房產）因1993年的國有土地使用權出讓合同糾紛，于1999年通過訴訟由廣西高院判決、北海中院裁定依法從北海市瑞興置業有限責任公司（以下簡稱瑞興公司），以土地使用權抵償債物方式取得位于北海市進機場口東附近80畝國有土地使用權。2016年8月，北海中院分別向北海市規劃局、國土資源局下達了（2000）北執字第61-6號、61-7號《協助執行通知書》，請其協助執行上述土地使用權辦理過戶和規劃轉移手續至財信房產。但截至目前，因適用法律爭議、政策變化等各種歷史遺留問題導致該宗土地一直未能依法辦理權證。

二、爭議焦點

2019年6月，北海市政府以北政函〔2019〕374號文件對湘潭市人民政府《關于支持辦理80畝國有土地登記的函》（潭政函〔2018〕147號）進行了回函。其處理意見：一是根據《房地產管理法》第39條及《不動產登記暫行條例實施細則》第24條相關規定，認為土地辦證不符合現行法律法規規定和執行條件；二是根據廣西壯族自治區國土資源廳《關于<建設用地批準書>有關問題的請示的函復》（桂國土資函〔2003〕121號），認為法院及當事人對土地確權及處置存在瑕疵，或致使部分不符合土地登記條件的宗地產生歷史遺留問題。建議申請執行人進一步對接執行法院，明確可執行標的。另外，具體相關部門北海市自然資源和規劃部門基于所涉土地位于未規劃城市區、現行土地用途無該土地原始取得時合同約定的綜合類用地，認為無法按現有規定辦理權證。

焦點實質：在已有生效法律判決、裁定、協助執行通知書情形下，一是作為前手的瑞興公司究竟有沒有取得標的物的土地使用權這一用益物權；二是作為后手的財信房產按現行規律法規能否進行土地使用權這一不動產物權登記變動。很顯然，北海市依照現有法律和規范性文件依據作出了未經物權公示、不符合不動產物權登記要件等條件的否定回復。

三、關于法不溯及既往

（一）基本內涵

法不溯及既往是法治社會的基本原則之一，即新法取代舊法或法律頒布施行后，對其生效前發生的法律事實不得適用，沒有溯及既往的效力。《立法法》第84條規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

（二）視角分析

與該宗土地相關的法律事實行為發生在1993年之前，財信房產的土地使用權權利已經廣西高院、北海中院于1999年在民事判決和裁定中確認。而北海市政府2019年回函意見所依據的《房地產管理法》《不動產登記暫行條例實施細則》分別于1995年、2016年才頒布實施。應當認定其處理意見所援引依據不能溯及既往、不能對抗先前法律事實行為和生效法律文書。即便是作為法不溯及既往兜底的特別情形條款，其立法目的也是為了更好的保護相關方面合法權益。應理解為法律適用應當遵循“從舊兼從輕、特別有利是例外”的法理邏輯。

四、關于物權確認與物權變動

（一）基本內涵

物權法定是基本物權原則，不動產物權登記制度是當前物權確認的核心。物權法定有兩層含義，一是物權由法律及其明確的法規創設；二是違背物權法定原則所創設的“物權”沒有法律效力。根據《民法典》，不動產物權登記是指不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律法規另有規定的除外。

不動產物權登記效力模式分為登記對抗主義和登記生效主義。登記對抗主義是指不動產物權依法律行為變動時一經當事人合意即可成立，但不經登記不得對抗善意第三人。登記生效主義是指不動產物權依法律行為變動時，不僅需要當事人具備物權變動的合意，并且必須將該合意予以登記，否則物權變動行為不能生效。

在登記對抗主義模式下，登記并不是物權變動的生效要件，登記也并不產生公信力，僅產生對抗力。其優點是不以登記作為物權變動要件，充分尊重當事人的意思自治，使不動產交易較為便捷，缺點是因不動產物權的變動缺乏表面的公示形式，易使善意第三人利益受損，容易形成在不動產之上的多種權利狀態。而登記要件主義更偏向于維護第三人的利益，維護交易的穩定合法性，缺點是使交易受到更多的約束，不利于交易的方便快捷。

（二）視角分析

應當確認作為前手的瑞興公司已經依法取得建設用地使用權：

（1）有土地確權批復。本案例中，雖然作為前手的瑞興公司沒有通過登記簿以登記公示方式取得形式上的土地使用證。但是，北海市房地產交易中心《關于受讓國有土地使用權的批復》（北房地產交轉字〔1996〕082號）已經根據《北海市城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》《北海市人民政府關于規范和搞活房地產市場的暫行規定》批復同意受讓該宗80畝國有土地使用權，且與北海市土地管理局共同劃定土地坐落四至并出具了附帶建設用地許可證（96052號）及對應宗地圖，土地審批單意見明確同意先發土地證。我們認為上述行政行為已經是基于當時特定的歷史條件和法律及行政規范對該土地進行了有效的土地使用權確權認定，已經滿足頒發土地權證的實質要件。

（2）有土地辦證依據。一是符合物權法定原則具體內涵。《關于受讓國有土地使用權的批復》（北房地產交轉字〔1996〕082號)及相關行政行為文書對同意受讓的物權的種類和內容（建設用地使用權）、權利內容（設立時間、權利期限、轉讓、抵押、出租、合作開發等權利調整規則）作出了明確規定，完全符合物權法定實質要求。二是根據《北海市解決企業歷史遺留問題暫行規定》（北政發〔2019〕10號）第3、第14條、第20條規定，以尊重歷史、實事求是、多措并舉原則，盡最大努力解決企業問題；對司法機關作出的生效判決，有關職能部門按照司法機關的書面通知執行過戶；要求對隨著經濟社會發展應運而生的歷史遺留問題予以專門解決

意即基于1993年特定的歷史條件和社會主義市場經濟制度建設初期所處的法律規范環境下，特別是在《不動產登記條例》所規定的登記細則要求出臺前，該物權應采用不動產物權登記對抗主義，充分尊重當事人的意思自治，使不動產交易較為便捷，認定前手取得物權（該物權不得對抗善意第三人合法權益）。事實上，從1993年發生具體法律行為及事實到1999年判決、裁定，再到2016年協助執行，就上述均未發生因善意第三人主張權益的爭議，即從另一個方面印證了前手取得物權的合理性和可靠性。

應當確認作為后手的財信房產可以進行土地使用權變動登記：

有可參照法律依據。一方面，為了更好的保護民事主體的合法利益是作為《民法典》的立法目的，也是落實和體現憲法精神的表現。本案例中已有生效的形成性法律判決、裁定、協助執行等涉及該宗土地使用權變動登記的文書，所涉及的相對方一方主要是行政機關，另一方是國有性質的民事主體即國有企業。支持國有民事主體辦理土地權證既不會引起國有資產流失，也沒有廉政風險，這種物權的確認和調整，符合適應新時代中國特色社會主義經濟社會發展要求。另一方面，《民法典》物權篇規定，因人民法院的法律文書，導致物權設立、變更的，自法律文書生效時發生效力，這實質上是對《物權法》第28條的確認和完善。《物權法解釋（一）》第7、8條關于理解和適用同樣明確，人民法院在不動產案件中作出并依法生效的改變原有物權關系的判決書、裁決書，以及在執行過程中作出的以物抵債裁定書，應當認定為導致物權設立、變更的法律文書。該案例的物權變動符合上述依生效判決、裁定和執行過程中的以物抵債情形。可以推定實質符合不動產登記的物權公示和登記生效法理要求。

根據法不溯及既往原則及其“從新有利”的適用，結合物權確認和變動的視角分析，北海市政府按照當時的歷史條件和事實認定：前手瑞興公司已依法取得該宗土地使用權、后手財信房產需進行物權變動辦證且可行的事實，基于維護國有企業合法權利和利益，北海市應從積極主動的角度出發，尋求按照物權登記對抗主義模式，調度市自然資源和規劃等部門合力支持將該宗80畝土地使用權從前手瑞興公司變更登記辦理至財信房產名下。